Magnus Brunner, Innflytjendakommissjóner, framkvæmdastjórn ESB.
Eftir tæplega ellefu ára undirbúning tók aðal löggjöf Evrópusambandsins á sviði hælis- og innflytjendamála, almennt kölluð Innflytjenda- og hælissáttmálinn, gildi 12. júní. Framkvæmd laganna er nú skylda fyrir öll aðildarríki ESB (að undanskildum ákveðnum ákvæðum í tilfelli Danmerkur, sem nýtur víðtækari undanþágu frá sameiginlegri löggjöf ESB á sviði innanríkismála).
Megintilgangur sáttmálans var að innleiða eitt samræmt hæliskerfi sem tryggir að flóttafólk fái sömu meðferð óháð því í hvaða aðildarríki það sækir um hæli. Jafnframt á að einfalda bæði komu- og brottvísunarferli. Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins fagnar þessum tímamótum og lítur á það sem lausn sem muni loks binda endi á langvarandi deilur um landamæragæslu og ólöglegar komur til Evrópu.
En að mati íhaldssamra flokka víðs vegar um Evrópu er þetta fremur óskhyggja en raunhæf lausn. Þessir flokkar hafa aldrei samþykkt sáttmálann og hyggjast halda áfram baráttu sinni gegn framkvæmd hans. Gagnrýni þeirra beinist ekki aðeins að svokölluðu samstöðukerfi og skyldubundnum kvótum fyrir dreifingu innflytjenda milli ríkja, heldur einnig að því sem þeir telja vera skort á raunverulegum aðgerðum til að styrkja ytri landamæri sambandsins og stemma stigu við ólöglegum innflytjendum. Þvert á móti telja þeir að sáttmálinn neyði aðildarríki til að taka við fleiri innflytjendum.
„Sáttmálinn stöðvar ekki ólöglega innflytjendur. Hann stjórnar þeim,“ sagði þingflokkurinn Föðurlandsvinir Evrópu í yfirlýsingu sinni. „Hann er opið boð um komu til Evrópu og mun ekki draga úr álaginu á álfuna heldur auka það.“
Með tólf lagabálkum og hundruðum nýrra ákvæða sem taka gildi samtímis getur verið erfitt að átta sig á því hvað breytist raunverulega og hvers vegna íhaldsflokkar hafa brugðist svo harkalega við. Hér er yfirlit yfir fimm mikilvægustu atriðin sem margir telja vandkvæðum bundin:
1. Landamæraferlið: Of þröngt og of sértækt
Fyrir gildistöku sáttmálans var eitt helsta ágreiningsefnið að aðildarríkjum var almennt ekki heimilt að halda hælisleitendum við landamærin á meðan umsóknir þeirra væru til meðferðar. Í mörgum tilvikum varð það til þess að stjórnvöld áttu erfitt með að hafa uppi á fólki og vísa því úr landi ef umsóknir voru síðar hafnað. Afleiðingin var að margir sem höfðu ekki fengið hæli gátu haldið áfram að dvelja innan Evrópusambandsins um óákveðinn tíma.
Þegar Ungverjaland neitaði að hleypa innflytjendum inn í landið áður en hælisumsóknir þeirra höfðu verið samþykktar, sektaði framkvæmdastjórn ESB landið upp á hundruð milljóna evra.
Til að bregðast við kröfum margra ríkja um breytingar samþykkti framkvæmdastjórnin sérstakt hraðmeðferðarferli, svokallað landamæraferli. Samkvæmt því mega aðildarríki halda hælisleitendum í móttökumiðstöðvum eða afmörkuðum svæðum við landamærin á meðan mál þeirra eru afgreidd, að því gefnu að öllum grunnþörfum þeirra sé sinnt. Á pappírunum virðist þetta vera umtalsverð breyting. Gagnrýnendur telja hins vegar að áhrifin verði mun takmarkaðri í framkvæmd.
Í fyrsta lagi nær landamæraferlið aðeins til þriggja afmarkaðra hópa:
- þeirra sem sannanlega reyna að villa um fyrir stjórnvöldum hverjir þeir eru
- þeirra sem teljast ógn við allsherjarreglu eða þjóðaröryggi
- þeirra sem koma frá ríkjum þar sem færri en 20 prósent umsókna um hæli eru jafnan samþykktar
Jafnvel innan þessara hópa gilda undantekningar. Ferlinu má ekki beita gagnvart ólögráða einstaklingum eða fólki sem glímir við heilsufarsvandamál, þar á meðal geðræn vandamál. Þessir einstaklingar skulu fara inn í hefðbundið hæliskerfi og fá aðgang að yfirráðasvæði aðildarríkisins á meðan mál þeirra eru til meðferðar.
Ofan á þetta kemur að ef stjórnvöld ná ekki að ljúka afgreiðslu máls innan 12 vikna frests fellur viðkomandi sjálfkrafa undir hefðbundið hælisferli. Þá fær hann sömu réttindi og aðrir hælisleitendur og getur almennt ferðast innan þess ríkis sem tekur umsóknina til meðferðar.
2. Brottvísanir og örugg þriðju ríki: Langt frá því að vera nægjanlegt
Þar sem landamæraferlinu var ætlað að bregðast við afar lágum árangri ESB við brottvísanir (innan við einn af hverjum fimm hælisleitendum sem fá synjun er í raun vísað úr landi) er þegar ljóst hvers vegna litlar breytingar eru líklegar á því sviði.
Flestum innflytjendum verður áfram gert kleift að hverfa sporlaust inn í samfélagið og því munu yfirvöld áfram eiga í erfiðleikum með að framfylgja brottvísunarákvörðunum. Þótt nýi sáttmálinn banni svokallaðar aukaflutningar milli aðildarríkja án jákvæðrar niðurstöðu í hælismáli og geri ráð fyrir að einstaklingar séu fluttir aftur til þess ríkis þar sem þeir komu fyrst inn í ESB ef þeir finnast annars staðar, sýna fyrri reynsla og gögn að stór hluti þeirra finnst aldrei.
Sáttmálinn innleiðir jafnframt uppfærðan lista yfir „örugg upprunaríki“ sem gerir stjórnvöldum kleift að hafna hælisumsóknum frá ríkisborgurum þeirra með einfaldari hætti. Á listanum eru meðal annars Bangladesh, Kólombía, Egyptaland, Indland, Mórokko og Túnis.
Auk þess er til annar listi yfir svokölluð „örugg þriðju ríki“. Þangað má senda einstaklinga sem koma frá óöruggum ríkjum en fá samt synjun á hælisumsókn sinni, að því gefnu að þeir hafi einhver tengsl við viðkomandi land, svo sem fjölskyldu þar eða hafi ferðast í gegnum það á leið sinni til Evrópu.
Þótt þetta geti á pappírunum auðveldað brottvísanir telja gagnrýnendur að vandinn sé sá að aðildarríkin ráða ekki sjálf hvaða ríki teljast örugg þriðju ríki; það er á valdi framkvæmdastjórnar ESB. Auk þess þurfi enn að yfirstíga fjölmargar stjórnsýslulegar hindranir í hverju einstöku máli. Takist ekki að ljúka brottvísunarferli innan 12 vikna fær viðkomandi aftur aðgang að hefðbundnu hælisferli.
3. „Viðunandi“ lífskjör og kostnaður skattgreiðenda
Samkvæmt móttökutilskipuninni eru aðildarríkin nú skuldbundin til að tryggja hælisleitendum „viðunandi lífskjör og sambærilegar aðstæður í öllum aðildarríkjum“.
Í framkvæmd þýðir þetta að hælisleitendur sem koma til Búlgaríu eigi að njóta sambærilegrar meðferðar og þeir sem koma til Þýskalands. Markmiðið er að draga úr hvata fólks til að flytjast áfram til ríkari ríkja innan sambandsins.
Gagnrýnendur benda á að þetta kunni að henta ríkum ríkjum eins og Þýskalandi, Hollandi og Svíþjóð, en geti reynst þung byrði fyrir fátækari aðildarríki sem þurfi að bjóða upp á lífskjör sem í sumum tilvikum séu betri en þau sem hluti eigin borgara býr við.
Tilskipunin kveður á um að þessi réttindi nái meðal annars til húsnæðis, matar, fatnaðar, hreinlætisvara og heilbrigðisþjónustu. Mikilvægast er þó að hún gerir ráð fyrir fjárhagslegum stuðningi. Sáttmálinn kveður á um að aðildarríkin skuli veita sambærilega fjárhagsaðstoð og eigin ríkisborgarar geta átt rétt á samkvæmt félagslegum stuðningskerfum.
Þar að auki eiga allir hælisleitendur að fá ókeypis tungumálanám, aðlögunarnámskeið og lögfræðiaðstoð í gegnum allt hælisferlið.
4. Samstöðukerfið: Opnið landamærin eða borgið
Samstöðukerfið var án efa umdeildasti hluti sáttmálans. Það varð aðeins að veruleika eftir að ráðherraráð ESB breytti atkvæðareglum þannig að ekki þurfti lengur einróma samþykki allra ríkja. Í stuttu máli er kerfinu ætlað að létta álagi af ríkjum á ytri landamærum sambandsins, svo sem Spáni, Ítalíu og Grikklandi með því að dreifa hælisleitendum milli allra 27 aðildarríkjanna.
Árlegur kvóti hvers ríkis byggist á stærð þess og efnahagslegum styrk. Aðildarríki geta annað hvort tekið við sínum hluta eða greitt 20.000 evrur fyrir hvern einstakling í sameiginlegan sjóð sem ætlaður er til að fjármagna móttöku og umsýslu innflytjenda í ríkjum sem standa frammi fyrir miklum straumi.
Stuðningsmenn kerfisins segja það eðlilega samábyrgð milli ríkja. Andstæðingar þess líta hins vegar á það sem skerðingu á fullveldi aðildarríkja og halda því fram að vandann mætti leysa með því að leyfa ríkjum við ytri landamæri að stöðva ólöglegar komur með skilvirkari hætti. Þeir benda einnig á að upphaflega sé aðeins gert ráð fyrir flutningi 30.000 einstaklinga á ári, en framkvæmdastjórn ESB geti síðar hækkað þá tölu án þess að aðildarríkin hafi úrslitaáhrif á ákvörðunina.
Við neyðarástand eða sérstakar aðstæður, svo sem borgarastyrjöld eða mikla fjölgun komufólks, gerir sérstök neyðarreglugerð framkvæmdastjórninni kleift að auka bæði kvóta og fjárframlög með skömmum fyrirvara.
5. „Löglegar og öruggar“ leiðir: Eðlilegri umgjörð um innflytjendur
Minna þekktur hluti sáttmálans er svokallaður rammi ESB um endursetningu og mannúðarinnflutning. Markmiðið er að skapa „löglegar og öruggar“ leiðir fyrir fólk sem þarfnast alþjóðlegrar verndar með því að aðstoða það við að sækja um hæli og flytja það síðan beint til Evrópu frá heimalandi sínu.
Rökin fyrir kerfinu eru að draga úr áhrifum mansals og fækka þeim sem leggja líf sitt í hættu á Miðjarðarhafinu. Gagnrýnendur telja hins vegar að það geti jafnframt aukið hvata fólks til að sækja um flutning til Evrópu, sérstaklega í ríkjum þar sem margir teljast þurfa alþjóðlega vernd.
Þeir benda einnig á að þetta fari saman við aðrar áætlanir ESB, þar á meðal svo kallaðan Hæfileikapott Evrópusambandsins (EU Talent Pool), sem er ætlað að auðvelda innflutning vinnuafls frá ríkjum utan sambandsins.
Að mati gagnrýnenda sýnir þetta að markmið Brussel er ekki að draga úr fjöldainnflutning heldur að gera þá skipulagðari, fyrirsjáanlegri og varanlegri. Stuðningsmenn sáttmálans hafna þeirri túlkun og segja markmiðið vera að skapa sameiginlegt, skilvirkt og mannúðlegt kerfi fyrir allt Evrópusambandið.
(Byggt á grein Tamás Orbán, stjórnmálafréttamanni hjá European Conservative sem starfar í Brussel.)