Það er eitthvað afskaplega óþægilegt við samskipti ríkja við Evrópusambandið sem sést æ betur þegar sagan er skoðuð. Þegar ríki hefur einu sinni stigið inn í stofnanaferli sambandsins virðist furðu erfitt að loka því aftur með hreinum og ótvíræðum hætti. Noregur undirritaði aðildarsamning að Evrópusambandinu á Korfu 24. júní 1994. Norska þjóðin hafnaði síðan aðild í þjóðaratkvæðagreiðslu í nóvember sama ár. Samningurinn var aldrei fullgiltur af Noregi og tók því aldrei gildi gagnvart landinu. Lagalega er málið skýrt: Noregur varð ekki aðili að ESB. En samningurinn er enn í skúffu í Brussel og Noregur hefur aldrei formlega dregið samninginn til baka.
Miðað við reynslu Bretlands og Íslands, þá má spyrja: Hvað gerist þegar ríki hefur einu sinni gengið inn í samrunaferli Evrópusambandsins? Noregur er í dag fyrir utan ESB en bundinn sambandinu með EES-samningnum og innri markaðnum eins og Ísland. EES-samningur Noregs var staðfestur 1. janúar 1994. Síðar sama ár var aðildarsamningur Noregs að ESB undirritaður og skömmu síðar felldur í þjóðaratkvæðagreiðslu.
Aðildarsamningur Noregs undirritaður af fulltrúa Noregskonungs, Gro Brundtland m.fl. án vitneskju norsku þjóðarinnar 24. júní 1994 á Korfu. Samningurinn var birtur 29. ágúst 1994. Í nóvember sama ár höfnuðu Norðmenn aðildarsamningnum í þjóðaratkvæðagreiðslu.
Samkvæmt norskum stjórnskipunarrétti skal slíkur samningur þegar í stað afhentur samningasafni utanríkisráðuneytisins. En það var ekki gert með þennan samning. Synnøve Fjellbakk Taftø fv. starfsmaður norska utanríkisráðuneytisins gagnrýndi ríkisstjórnina harðlega fyrir aðildarsamninginn en var rekin úr starfi og síðar úrskurðuð geðveik og lögð inn á geðveikrarhæli gegn vilja sínum. Hún hefur tekið þátt í viðtölum síðan og meðal annars skrifað grein um fremsta agent glóbalizmans sem Þjóðólfur mun birta síðar í dag.
Ísland: Umsóknin sem neitaði að deyja
Íslendingar þekkja vel hversu erfitt er að draga aðildarumsókn til baka, hvað þá undirritaðan aðildarsamning. Alþingi samþykkti árið 2009 að sækja um aðild að Evrópusambandinu. Viðræður hófust árið 2010 en ferlið var stöðvað eftir stjórnarskiptin 2013. Framkvæmdastjórn ESB heldur enn úti tímalínu aðildarferlis Íslands.
Árið 2015 tilkynnti ríkisstjórn Íslands Evrópusambandinu að Ísland skyldi ekki lengur talið umsóknarríki. Maður hefði getað haldið að þar með væri málinu lokið. En svo einfalt varð það ekki. Evrópuþingið lýsir stöðunni þannig að íslenska ríkisstjórnin hafi árið 2015 lýst því yfir að Ísland skyldi ekki lengur teljast umsóknarríki, en jafnframt að ríkisstjórnin hafi ekki formlega afturkallað umsóknina.
Og árið 2026 kom afleiðingin skýrt í ljós. Í opinberum gögnum íslenskra stjórnvalda fyrir þjóðaratkvæðagreiðsluna var tekið fram að þótt aðildarviðræðurnar hefðu verið settar í bið árið 2013 hefði aðildarumsóknin frá 2009 aldrei verið formlega afturkölluð.
Þar kemur jafnframt fram að aðildarumsókn Íslands sé enn lagalega gild. Þess vegna var þjóðaratkvæðagreiðslan 29. ágúst 2026 ekki um nýja umsókn. Spurt var hvort Ísland ætti að hefja aftur aðildarviðræðurnar. Þjóðin sagði nei.
Brexit sýndi hversu erfitt getur verið að komast út
Bretland sýnir hina hliðina á sama fyrirbæri. Þar var ekki um umsókn eða EES-tengsl að ræða heldur ríki sem hafði verið fullgildur aðili að Evrópusambandinu í áratugi. Bretar kusu að yfirgefa sambandið árið 2016. En þjóðaratkvæðagreiðslan sjálf leysti Bretland ekki úr ESB. Bretar þurftu fyrst að virkja 50. grein sáttmálans um Evrópusambandið árið 2017. Þá hófst sérstakt útgönguferli. Það tók meira en þrjú og hálft ár frá þjóðaratkvæðagreiðslunni þar til Bretland var formlega farið úr Evrópusambandinu. Enn eru ekki ekki öll mál fyllilega leyst, þar sem langur aðlögunartími var veittur til ESB.
Brexit sýndi þó jafnframt mikilvægt atriði sem ekki má gleymast: Það er hægt að yfirgefa Evrópusambandið. Í 50. grein ESB-sáttmálans er kveðið á um rétt aðildarríkis til að segja sig einhliða úr sambandinu. Ríki sem vill yfirgefa ESB tilkynnir Evrópuráðinu um þá ákvörðun. Náist ekki samkomulag um úrsögn hætta sáttmálar ESB almennt að gilda um ríkið tveimur árum eftir tilkynninguna, nema aðilar samþykki að framlengja frestinn.
ESB getur því ekki einfaldlega bannað ríki að fara. En Brexit sýndi hversu flókið það getur orðið að leysa sundur áratuga stofnanalega, lagalega og efnahagslega samþættingu.
Stofnanir hafa eigið líf
Þetta er ef til vill stærsti lærdómurinn. Þegar ríki réttir Evrópusambandinu litla fingurinn verður til ferli. Samninganefndir eru stofnaðar. Skjöl verða til. Reglur eru innleiddar. Stofnanir tengjast. Fyrirtæki laga starfsemi sína að kerfinu. Réttindi einstaklinga verða til. Fjárhagslegar skuldbindingar myndast. Með hverju skrefinu verður erfiðara að snúa við og segja: Þetta var allt saman búið. Það þarf ekki að vera samsæri, það er eðli yfirþjóðlegra stofnana að viðhalda því kerfi sem þær hafa byggt upp.
Íslenska ríkisstjórnin greindi því ekki rétt frá og reyndi vísvitandi að blekkja landsmenn, þegar hún fullyrti að það væri engin áhætta fyrir landsmenn að gera aðildarsamning, því þeir gætu einfaldlega hafnað honum og allt yrði eins og fyrr.
Hvað gerist í skörpu ástandi?
Hér er norska dæmið áhugavert. Aðildarsamningurinn sem Norðmenn undirrituðu 1994 tók aldrei gildi gagnvart Noregi. En það þýðir ekki að ESB hafi engan möguleika á að draga samninginn fram aftur með nýrri túlkun á gömlum skuldbindingum og stofnanatengslum, ef alvarleg pólitísk eða efnahagsleg átök kæmu upp.
Við vitum hvað skjölin segja undir eðlilegum aðstæðum. En við vitum ekki með vissu hvernig framkvæmdastjórn ESB, ráðherraráðið, Evrópudómstóllinn eða ríkisstjórnir aðildarríkjanna myndu beita öllum þeim úrræðum sem kerfið býður upp á, ef um raunveruleg átök eins og stríð er að ræða.
Engin gögn sýna að ESB geti einfaldlega lýst Noreg sem aðildarríki vegna undirskriftarinnar frá 1994. Opinber skrá ESB yfir aðildarsamninginn sýnir að Noregur undirritaði samninginn en er ekki meðal þeirra ríkja sem afhentu fullgildingarskjöl sín. En reynslan af Evrópusamrunanum kennir að lagaleg tengsl sem einu sinni hafa verið mynduð geta orðið langlíf í pólitískri og stofnanalegri merkingu.
Ísland fékk viðvörunina
Þess vegna skiptir íslenska reynslan frá 2009 máli. Aðildarumsókn var samþykkt. Viðræður hófust. Þær voru stöðvaðar. Ríkisstjórn Íslands lýsti því yfir að Ísland skyldi ekki lengur teljast umsóknarríki. Samt var þjóðinni sagt ellefu árum síðar að umsóknin væri enn lagalega gild og virk og að hægt væri að halda áfram þar sem frá var horfið. Það kemur fram í gögnum íslenskra stjórnvalda um þjóðaratkvæðagreiðsluna 2026.
Það eitt ætti að vera áminning fyrir lítil ríki sem ganga inn í ferli með stórum yfirþjóðlegum stofnunum. Það getur verið tiltölulega auðvelt að opna dyrnar og stíga fæti inn. Það getur hins vegar reynst erfitt ef ekki ómögulegt að ganga út um þær aftur.