Öryggis- og samvinnustofnun Evrópu, OSCE, bendir á verulegar gloppur í íslenskum reglum um þjóðaratkvæðagreiðsluna um endurupptöku aðildarviðræðna við Evrópusambandið 29. ágúst. Sérstaklega er bent á skort á reglum um fjármögnun kosningabaráttu óflokksbundinna samtaka, takmarkaðar reglur um fjölmiðlaumfjöllun og skort á skýrum kröfum um jafnvægi milli sjónarmiða í umfjöllun RÚV.
Þetta kemur fram í nýrri skýrslu Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR), lýðræðis- og mannréttindastofnunar OSCE, eftir matsferð fulltrúa stofnunarinnar til Íslands 14.–17. júlí.
Skýrsla ODIHR um þjóðaratkvæðagreiðsluna 29. ágúst 2026
ODIHR leggur áherslu á að almennt ríki mikið traust til íslenskrar kosningastjórnar og getu hennar til að framkvæma atkvæðagreiðsluna faglega og gagnsætt. Athugasemdir stofnunarinnar beinast því ekki fyrst og fremst að sjálfri talningu atkvæða eða framkvæmd á kjördag heldur að því umhverfi sem kosningabaráttan fer fram í áður en kjósendur ganga að kjörborðinu.
Sérfræðingar OSCE sendir til Íslands
Niðurstaða ODIHR er sú að næg ástæða sé til að fylgjast sérstaklega með þjóðaratkvæðagreiðslunni. Stofnunin mælir með að sérstakt Referendum Expert Team, RET, verði sent til Íslands vegna atkvæðagreiðslunnar 29. ágúst.
Sérfræðingarnir eiga einkum að skoða kosningabaráttuna og baráttu á netinu, fjármögnun hennar og eftirlit með henni, auk fjölmiðlaumhverfisins og regluverks þess. Þetta eru einmitt þau svið þar sem ODIHR telur að veikleikar séu til staðar í íslenska kerfinu.
Eitt athyglisverðasta atriði skýrslunnar snýr að peningum. Íslensk lög setja stjórnmálaflokkum reglur um fjármögnun og upplýsingagjöf. Þær reglur ná hins vegar ekki til félagasamtaka, óformlegra kosningahreyfinga eða annarra aðila utan stjórnmálaflokka sem berjast fyrir annarri hvorri niðurstöðunni í þjóðaratkvæðagreiðslunni.
ODIHR bendir því á að slíkir aðilar séu ekki bundnir af sérstökum reglum vegna þjóðaratkvæðagreiðslunnar um framlög, útgjöld, birtingu fjárhagsupplýsinga eða eftirlit. Viðmælendur ODIHR töldu þetta einn helsta veikleika lagaramma þjóðaratkvæðagreiðslunnar og að þetta drægi úr gagnsæi og ábyrgð varðandi fjármögnun kosningabaráttunnar. Þetta skiptir sérstaklega miklu máli þar sem gert er ráð fyrir að félagasamtök og sérstakar kosningahreyfingar gegni stærra hlutverki í þessari kosningabaráttu en stjórnmálaflokkarnir sjálfir.
Ríkisendurskoðun hefur ekki eftirlit með kosningahreyfingunum
Ríkisendurskoðun hefur eftirlit með fjárreiðum stjórnmálaflokka. Flokkarnir þurfa að gera grein fyrir tekjum, útgjöldum, eignum og skuldum og þar undir falla fjármunir sem þeir nota vegna þjóðaratkvæðagreiðslunnar. En upplýsingarnar þurfa ekki að liggja fyrir fyrir kjördag. ODIHR bendir sérstaklega á að engin krafa sé um fjárhagsuppgjör eða bráðabirgðaupplýsingar áður en þjóðin greiðir atkvæði. Enn fremur nær eftirlitsvald Ríkisendurskoðunar ekki til félagasamtaka eða óformlegra kosningahreyfinga.
Kjósendur geta því gengið að kjörborðinu án þess að fyrir liggi heildstæð opinber mynd af því hverjir fjármögnuðu kosningabaráttuna eða hversu miklu var varið í hana. ODIHR segir að flestar fyrri tillögur stofnunarinnar um fjármögnun stjórnmála hafi enn ekki verið framkvæmdar, meðal annars varðandi upplýsingagjöf fyrir kjördag, getu eftirlitsaðila og heimildir til að beita skilvirkum og meðalhófskenndum viðurlögum.
Erlend framlög bönnuð til flokka – en gloppa gagnvart öðrum aðilum
Hér kemur upp sérstaklega viðkvæm spurning vegna þjóðaratkvæðagreiðslu sem snýst beinlínis um samband Íslands við erlent ríkjasamband. ODIHR segir að íslensk lög banni stjórnmálaflokkum meðal annars að taka við nafnlausum og erlendum framlögum. En sömu lög ná ekki til félagasamtaka, óformlegra átaksverkefna eða annarra óflokksbundinna aðila sem taka þátt í þjóðaratkvæðagreiðslunni.
Skýrslan fullyrðir ekki að erlent fé hafi runnið til slíkra samtaka vegna kosningabaráttunnar. Hún staðfestir hins vegar að lagaramminn nær ekki með sambærilegum hætti yfir fjármögnun þeirra og fjármögnun stjórnmálaflokka. Það er mikilvægur greinarmunur.
Ríkið hefur sjálft fjármagnað aðila í umræðunni – Spurningar um ráðherra og notkun opinberra embætta
ODIHR nefnir einnig beina opinbera fjármögnun vegna umræðunnar. Í desember 2025 fengu Evrópuhreyfingin og Heimssýn hvor um sig 10 milljónir króna úr ríkissjóði til að stuðla að opinberri umræðu fyrir þjóðaratkvæðagreiðsluna. Þá bendir ODIHR sérstaklega á að ríkisstjórnin hafi í desember 2025 veitt 5 milljónir króna til Vísindavefs Háskóla Íslands til að uppfæra Evrópuvefinn.
ODIHR lýsir Evrópuvefnum sem sjálfstæðri en opinberlega fjármagnaðri upplýsingaþjónustu sem Háskóli Íslands rekur. Þetta er athyglisvert í ljósi þeirrar áherslu sem ODIHR leggur annars staðar í skýrslunni á hlutlausar, skýrar og fullnægjandi opinberar upplýsingar til kjósenda.
Annað atriði í skýrslunni varðar þátttöku ráðherra í kosningabaráttunni. ODIHR segir að sumir viðmælendur stofnunarinnar hafi lýst áhyggjum af mörkunum milli þess þegar ráðherrar taka þátt í kosningabaráttu sem stjórnmálamenn og þess þegar opinbert embætti er notað til að tala fyrir tiltekinni niðurstöðu. ODIHR tekur ekki afstöðu til þess að íslenskir ráðherrar hafi farið yfir þessi mörk. En sú staðreynd að þetta atriði rataði sérstaklega inn í skýrslu alþjóðlegrar kosningaeftirlitsstofnunar sýnir að spurningin um hlutverk stjórnvalda í kosningabaráttunni er ekki léttvæg.
Tímasetningin talin óheppileg og engin skýr lagaskylda um jafnvægi hjá RÚV
Fleiri athugasemdir beinast að ákvörðuninni um að halda þjóðaratkvæðagreiðsluna 29. ágúst. Nokkrir viðmælendur ODIHR töldu tímasetninguna óheppilega fyrir nægilega víðtæka og upplýsta þjóðfélagsumræðu. Stjórnmálaflokkar bentu meðal annars á að kosningabaráttan færi fram meðan Alþingi væri í sumarleyfi og það gæti takmarkað möguleika á þinglegri umræðu um málið.
Þetta er sérstaklega athyglisvert vegna þess að ríkisstjórnin ákvað að flýta þjóðaratkvæðagreiðslunni. Í stjórnarsáttmálanum hafði upphaflega verið gert ráð fyrir að hún færi fram eigi síðar en í lok árs 2027.
Einn mikilvægasti hluti skýrslunnar varðar fjölmiðla og sérstaklega RÚV. ODIHR segir RÚV vera eina helstu uppsprettu pólitískra upplýsinga á Íslandi. Ríkisútvarpinu ber samkvæmt lögum að veita hlutlægar og óhlutdrægar fréttir og umfjöllun um þjóðfélagsmál.
En síðan kemur mikilvægur fyrirvari. ODIHR bendir á að íslensk löggjöf hafi ekki að geyma ítarlegar reglur um fjölmiðlaumfjöllun vegna þjóðaratkvæðagreiðslna, þar á meðal reglur sem tryggja jafnvægi í því svigrúmi sem andstæðum sjónarmiðum er veitt. Í venjulegum kosningum ber RÚV lagaleg skylda til að veita frambjóðendum jafna umfjöllun og tækifæri til að kynna stefnumál sín. ODIHR bendir sérstaklega á að sambærilegt kerfi sé ekki lögfest vegna þjóðaratkvæðagreiðslna.
RÚV ákvað sjálft hvernig aðgangi yrði háttað – Pólitískur þrýstingur á RÚV nefndur
RÚV upplýsti ODIHR um að það hefði sett af stað þrjú vikuleg hlaðvörp um þjóðaratkvæðagreiðsluna, einkum ætluð yngra fólki, og hygðist hefja vikulega sjónvarpskappræður og aðra sérstaka dagskrá í ágúst. RÚV ákvað jafnframt að veita fjórum kosningahreyfingum ókeypis útsendingartíma, tveimur hvoru megin. RÚV sagði ODIHR að það myndi íhuga að veita fleiri skipulögðum kosningahreyfingum sama möguleika ef þær kæmu fram.
Vandinn sem ODIHR dregur fram er hins vegar að enginn sambærilegur lagarammi og gildir um jafnræði frambjóðenda í almennum kosningum gildir um þessa ákvörðun RÚV í þjóðaratkvæðagreiðslunni.
En skýrslan gengur lengra. ODIHR segir beinlínis að dæmi hafi verið nefnd um pólitískan þrýsting til að hafa áhrif á fréttaflutning RÚV. Þá hafi einnig komið fram áhyggjur af því að stjórnarmenn RÚV, sem Alþingi kýs, kunni opinberlega að lýsa afstöðu sinni til þjóðaratkvæðagreiðslunnar, meðal annars á samfélagsmiðlum. ODIHR tekur þó sérstaklega fram að ritstjórnarlegar ákvarðanir RÚV séu á ábyrgð faglegrar ritstjórnar miðilsins.
Skýrslan sakar því ekki RÚV um hlutdrægan fréttaflutning. Hún staðfestir hins vegar að viðmælendur alþjóðlegu eftirlitsstofnunarinnar hafi talið ástæðu til að vekja athygli á pólitískum þrýstingi og opinberri afstöðu stjórnarmanna.
Enginn formlegur kosningatími – Netbaráttan undir takmörkuðu eftirliti
Það kemur einnig á óvart hversu lítið þjóðaratkvæðagreiðslan er sérstaklega reglubundin. Enginn formlegur kosningabaráttutími er skilgreindur í lögum og ekkert kosningaþagnartímabil gildir. Kosningabarátta má halda áfram alveg fram á kjördag, svo lengi sem almennar reglur um kjörstaði og framkvæmd atkvæðagreiðslunnar eru virtar.
Ekki er heldur skilgreint sérstaklega í lögum hverjir mega reka kosningabaráttu vegna þjóðaratkvæðagreiðslunnar eða hvernig skráningu kosningahreyfinga skuli háttað. ODIHR segir þó að enginn viðmælandi stofnunarinnar hafi lýst áhyggjum af möguleikum fólks eða samtaka til að reka frjálsa kosningabaráttu.
ODIHR telur einnig ástæðu til að skoða sérstaklega kosningabaráttu á samfélagsmiðlum. Viðmælendur stofnunarinnar lýstu áhyggjum af tilbúinni mögnun efnis, falsupplýsingum og takmörkuðu eftirliti með kosningabaráttu á netinu. Athygli vekur að Digital Services Act, DSA, reglugerð ESB um stafræna þjónustu, hefur ekki verið tekin inn í EES-samninginn og gildir því ekki á Íslandi.
Formleg samstarfskerfi við stærstu samfélagsmiðlana sem DSA gerir ráð fyrir eru þess vegna ekki virk hér á landi. Samskipti íslenskra stjórnvalda við stóru tæknifyrirtækin byggjast enn á fyrirliggjandi tengslum og frjálsri samvinnu.
CERT-IS fylgist með nýjum vefsíðum um þjóðaratkvæðagreiðsluna
Skýrslan upplýsir jafnframt að utanríkisráðuneytið samræmi vinnu ríkisstofnana gegn svokölluðum blendingsógnum og erlendri upplýsingaíhlutun. CERT-IS, netöryggissveit Íslands, var flutt undir utanríkisráðuneytið árið 2025 og hefur fyrir þjóðaratkvæðagreiðsluna fylgst með tilkomu nýrra vefsíðna sem tengjast kosningunum.
Netvís hefur einnig opnað sérstaka gátt þar sem almenningur getur tilkynnt meintar falsupplýsingar og samhæfða netvirkni vegna þjóðaratkvæðagreiðslunnar. ODIHR segir að Netvís hafi greint það sem virtist vera samhæfð sjálfvirk virkni í síðustu kosningabaráttu, en ekki hafi tekist að ákvarða hvaðan hún kom.
Annað atriði sem auðveldlega getur horfið í pólitískri umræðu er lagalegt eðli atkvæðagreiðslunnar. ODIHR tekur skýrt fram að samkvæmt íslenskum kosningalögum sé þjóðaratkvæðagreiðslan ráðgefandi en ekki lagalega bindandi.
Ríkisstjórnin hefur hins vegar pólitískt skuldbundið sig til að fylgja niðurstöðunni. Þjóðin er heldur ekki að greiða atkvæði um aðild Íslands að Evrópusambandinu samkvæmt ríkisstjórninni. Spurningin snýst um hvort hefja eigi að nýju framhald aðildarviðræðna sem stöðvuðust árið 2013. ODIHR leggur þess vegna sérstaka áherslu á að opinberar upplýsingar til kjósenda þurfi að vera hlutlausar, skýrar, fullnægjandi og aðgengilegar, ekki síst vegna þess að kosið er um milliskref í ferlinu en ekki endanlega ESB-aðild.
Traust til framkvæmdarinnar – en gloppur í leikreglunum
Heildarniðurstaða ODIHR er tvíþætt. Annars vegar lýstu allir viðmælendur stofnunarinnar miklu trausti á hlutleysi og faglegri getu þeirra stofnana sem sjá um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslunnar. ODIHR viðurkennir jafnframt langa lýðræðishefð Íslands.
Hins vegar komu fram áhyggjur af gloppum í lagarammanum, reglum og eftirliti með fjármögnun kosningabaráttunnar og regluverki fjölmiðla.
Það er einmitt á þessum sviðum sem ODIHR vill beina sjónum sínum að Íslandi 29. ágúst: kosningabaráttunni og netbaráttunni, peningunum á bak við hana og fjölmiðlaumhverfinu. Þess vegna hefur stofnunin mælt með því að sérstakt sérfræðingateymi verði sent til landsins. Í þjóðaratkvæðagreiðslu um eitt umdeildasta pólitíska mál Íslandssögunnar er spurningin því ekki aðeins hvort atkvæðin verði rétt talin.
Spurningin er einnig hvaða reglur gilda um þá sem reyna að sannfæra kjósendur áður en atkvæðið er greitt – hver fjármagnar þá, hvaða upplýsingar kjósendur fá og hvort báðar fylkingar sitji raunverulega við sama borð.
Skýrsluna má lesa hér að neðan: