Ein helsta röksemd þeirra sem vilja að Ísland hefji á ný aðildarviðræður við Evrópusambandið er að þjóðin þurfi fyrst að fá að sjá hvaða samningur standi Íslandi til boða. Að því loknu geti þjóðin tekið upplýsta ákvörðun um aðild.
En hvað er í raun hægt að semja um?
Aðildarviðræður við Evrópusambandið eru ekki hefðbundnar samningaviðræður tveggja ríkja þar sem báðir aðilar leggja reglurnar á borðið og semja síðan um nýtt fyrirkomulag frá grunni. Umsóknarríkið sækir um inngöngu í samband sem þegar hefur stofnsáttmála, löggjöf, stofnanir, valdheimildir og sameiginlega stefnu á fjölmörgum sviðum.
Grundvallarreglan er að nýtt aðildarríki þarf að geta tekið á sig þær skyldur sem aðildinni fylgja og innleitt regluverk sambandsins, acquis communautaire. Raunverulegar samningaviðræður snúast því fyrst og fremst um hvernig og hvenær umsóknarríkið innleiðir reglurnar og hvaða aðlögun, tímabundnu undanþágur eða sérlausnir það getur fengið.
Þetta skiptir verulegu máli þegar Íslendingum er sagt að ekki sé hægt að vita hvað aðild að ESB þýði fyrr en aðildarsamningur liggur fyrir. Stór hluti grundvallarrammans liggur þegar fyrir.
Hvað er samningsatriði?
Já, svona má stilla þessu upp með litamerkingunum:
| Málaflokkur | Staða í aðildarviðræðum | Hvað myndi þetta þýða fyrir Ísland? |
|---|---|---|
| Lissabon-sáttmálinn og stofnsáttmálar ESB | 🔴 Ekki samningsatriði í grundvallaratriðum | Ísland myndi ganga inn í ESB samkvæmt gildandi sáttmálakerfi. Aðildarsamningur getur aðlagað einstök atriði vegna inngöngunnar en Ísland semur ekki nýjan Lissabon-sáttmála fyrir sig. |
| Forgangur ESB-réttar | 🔴 Ekki almennt samningsatriði | Aðild felur í sér réttarkerfi ESB og forgangsáhrif ESB-réttar þar sem þau eiga við. Ekki verður almennt samið um að íslensk lög gangi framar ESB-rétti þegar árekstur verður. |
| Valdheimildir ESB | 🔴 Ekki samningsatriði í grundvallaratriðum | Skipting valds milli ESB og aðildarríkjanna ræðst af stofnsáttmálunum. Á sumum sviðum hefur ESB einkavald, á öðrum deilir sambandið valdinu með ríkjunum. |
| Verndun lífrænna auðlinda sjávar | 🔴 Ekki samningsatriði sem grundvallarvaldheimild | Samkvæmt 3. grein TFEU hefur ESB einkavald yfir verndun lífrænna auðlinda sjávar samkvæmt sameiginlegu fiskveiðistefnunni. |
| Önnur fiskveiðimál | 🟡 Takmarkað samningssvigrúm / mögulegar sérlausnir | Ísland gæti reynt að semja um sérstaka aðlögun, framkvæmd, tímabil eða önnur sérákvæði. Aðild þýðir hins vegar þátttöku í sameiginlegri fiskveiðistefnu ESB. |
| Landbúnaður | 🟡 Samningsatriði um aðlögun | Semja má um aðlögunartímabil og sérstakar lausnir, en ekki almennt um að standa utan sameiginlegrar landbúnaðarstefnu ESB. |
| Evran | 🟡 Svigrúm um tímasetningu – varanleg undanþága ekki sjálfgefin | Evran kæmi ekki sjálfkrafa við inngöngu. Ísland þyrfti fyrst að uppfylla skilyrðin. Varanleg undanþága á borð við þá dönsku þyrfti sérstaka samningsniðurstöðu. |
| Tollabandalag og sameiginleg viðskiptastefna | 🔴 Ekki samningsatriði í grundvallaratriðum | Þetta eru meðal einkavaldheimilda ESB. Ísland gæti því ekki sem aðildarríki rekið sjálfstæða almenna toll- og viðskiptastefnu gagnvart ríkjum utan ESB. |
| Tímabundnar undanþágur og aðlögunartímabil | 🟢 Raunverulegt samningsatriði | Hér er raunverulegt svigrúm. Aðildarsamningur getur kveðið á um aðlögunartímabil, sérstakt framkvæmdarfyrirkomulag og verndarákvæði. |
| Varanlegar sérlausnir | 🟡 Mögulegar en ekki tryggðar | Ísland getur farið fram á sérlausnir en ekki gengið út frá því fyrirfram að þær verði samþykktar. |
🔴 Rautt: Grundvallarreglur ESB sem Ísland getur ekki almennt samið sig undan. Þar á meðal er forgangur ESB-réttar gagnvart landsrétti þegar reglurnar rekast á innan gildissviðs ESB-réttar.
🟡 Gult: Svigrúm til viðræðna um aðlögun, framkvæmd, tímabil eða mögulegar sérlausnir. Slík sérlausn breytir þó ekki þeirri grundvallarreglu að ESB-réttur hefur forgang þar sem hann gildir.
🟢 Grænt: Atriði sem eru raunverulegt viðfangsefni aðildarviðræðna, svo sem aðlögunartímabil og tiltekin framkvæmdarákvæði í aðlögun að Lissabonsáttmálanum.
Íslendingar þurfa ekki að bíða eftir aðildarsamningi til að vita hvernig grundvallarvaldaskipting Evrópusambandsins er
All þetta stendur þegar í stofnsáttmálunum. Í 3. grein sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins, TFEU, eru tilgreind þau svið þar sem Evrópusambandið hefur einkavald.
Þar eru meðal annars:
- tollabandalagið,
- samkeppnisreglur sem nauðsynlegar eru fyrir starfsemi innri markaðarins,
- peningamál þeirra ríkja sem nota evru,
- verndun lífrænna auðlinda sjávar samkvæmt sameiginlegu fiskveiðistefnunni,
- sameiginleg viðskiptastefna.
Þetta eru ekki kröfur sem framkvæmdastjórn ESB myndi leggja sérstaklega fyrir Ísland við samningaborðið. Þetta er hluti af sjálfu stjórnskipulagi sambandsins.
Sjávarútvegurinn sker sig úr
Fyrir Ísland er sjávarútvegurinn sérstaklega mikilvægur. Orðalag 3. greinar TFEU er skýrt: ESB hefur einkavald yfir „conservation of marine biological resources under the common fisheries policy“.
Það þýðir ekki að ekkert varðandi íslenskan sjávarútveg geti verið rætt við aðlögunarborðið. Þvert á móti gætu fiskveiðar orðið einn umfangsmesti og erfiðasti hluti aðildarviðræðna Íslands.
En það sem yrði rætt væri meðal annars hvernig Ísland kæmi inn í kerfið, hvaða aðlögun eða sérlausnir fengjust og hvernig tilteknir íslenskir hagsmunir yrðu tryggðir.
Grundvallarspurningin um hvort sameiginleg fiskveiðistefna ESB og valdheimildir sambandsins samkvæmt sáttmálanum eigi að gilda er annars eðlis. Aðild þýðir inngöngu í það kerfi.
Sama gildir um landbúnað
Landbúnaður er ekki einkavald ESB með sama hætti og verndun lífrænna auðlinda sjávar, heldur fellur hann undir sameiginlegar valdheimildir sambandsins og aðildarríkjanna.
Þar getur því verið mikið að semja um varðandi aðlögun.
En Ísland væri ekki að semja um hvort landið yrði almennt hluti af sameiginlegri landbúnaðarstefnu ESB, heldur hvernig íslenskur landbúnaður yrði færður inn í það kerfi og hvaða sérlausnir eða aðlögun fengjust.
Hvað með evruna?
Evran er gott dæmi um muninn á grundvallarskuldbindingu og framkvæmd hennar. Nýtt aðildarríki tekur almennt á sig skuldbindingu um að stefna að upptöku evrunnar. Það þýðir hins vegar ekki að evran verði tekin upp sama dag og landið gengur í ESB. Ríkið þarf fyrst að uppfylla tiltekin efnahagsleg og lagaleg skilyrði.
Danmörk er sérstakt tilfelli vegna formlegrar undanþágu sem landið fékk í sáttmálakerfinu. Það leiðir ekki sjálfkrafa af því að sambærileg undanþága stæði Íslandi til boða.
Því væri rangt bæði að halda því fram að Ísland yrði að taka upp evru strax við inngöngu og að ganga út frá því að Ísland gæti einfaldlega ákveðið að halda krónunni til frambúðar.
Hvar eru þá raunverulegu samningaviðræðurnar?
Þær eru raunverulegar, – Ísland gæti meðal annars samið um aðlögunartímabil, framkvæmd tiltekinna reglna, tímabundnar undanþágur, verndarákvæði og reynt að fá sérstakar lausnir vegna íslenskra aðstæðna.
Þar geta gríðarlegir þjóðarhagsmunir verið undir. En það er annað en að semja um sjálft stjórnskipulag Evrópusambandsins. Umsóknarríki kemur ekki að borðinu og semur við 27 aðildarríki um nýjar grundvallarreglur sambandsins sérstaklega fyrir sig.
Það sækir um aðild að fyrirliggjandi sambandi.
Því vitum við þegar býsna mikið
Þegar sagt er að Íslendingar þurfi fyrst að sjá aðildarsamninginn áður en hægt sé að vita hvað aðild felur í sér er því aðeins hluti sögunnar sagður:
- Við vitum ekki fyrirfram hvaða tímabundnu undanþágur Ísland gæti fengið.
- Við vitum ekki hvaða sérstakar lausnir kynnu að nást um íslenskan sjávarútveg, landbúnað eða önnur viðkvæm mál.
- Við vitum ekki hvernig endanlegur aðildarsamningur myndi líta út.
En við vitum hvaða samband Ísland sækir um að ganga í:
- Við vitum hvað stendur í Lissabon-sáttmálanum og öðrum stofnsáttmálum.
- Við vitum hvernig valdheimildum er skipt milli ESB og aðildarríkjanna.
- Við vitum að ESB-réttur hefur forgangsáhrif samkvæmt réttarkerfi sambandsins.
- Við vitum að ESB hefur einkavald á tilteknum sviðum, þar á meðal yfir verndun lífrænna auðlinda sjávar samkvæmt sameiginlegu fiskveiðistefnunni.
- Og við vitum að aðildarríki verður þátttakandi í sameiginlegri landbúnaðar-, viðskipta- og annarri stefnu sambandsins eftir því sem sáttmálarnir mæla fyrir um.
Það sem aðildarviðræður geta leitt í ljós er því fyrst og fremst hvaða aðlögun og sérlausnir Ísland getur fengið innan þessa fyrirliggjandi kerfis.
Það er grundvallarmunur. Þegar Íslendingar ganga að kjörborðinu þurfa þeir því ekki að líta svo á að allt sé óskrifað blað þar til aðildarsamningur liggur fyrir.