Í umræðum um öryggismál Íslands og Evrópusambandið hefur því verið haldið fram að varnarsamningurinn við Bandaríkin veiti Íslandi takmarkaða tryggingu og jafnvel að hann hafi eftir brottför bandaríska varnarliðsins árið 2006 ekki lengur sjálfstæða þýðingu. Í umræðuna hafa einnig slæðst fullyrðingar um að Bandaríkin hafi sagt upp varnarsamningnum við Ísland eins og Jóhann Elíasson bendir á í ágætu bloggi sínu um málið nýlega. Jóhann skrifar:
„Eins og alþjóð veit þá yfirgaf Bandaríski herinn herstöðina á Miðnesheiði árið 2006, þann atburð hafa harðir INNLIMUNARSINNAR viljað nota til þess að vekja upp tortryggni í garð Ameríkumanna og varnarsamningsins við Bandaríkin og menn hafa meira að segja verið svo óforskammaðir að halda því fram að Bandaríkjamenn HAFI SAGT UPP VARNARSAMNINGNUM EINHLIÐA MEÐ ÞESSARI AÐGERÐ.”
Þjóðólfur bar saman varnarsamning Íslands og Bandaríkjanna frá 1951, 5. grein Atlantshafssáttmálans og samkomulag ríkjanna sem gert var eftir brottför bandaríska varnarliðsins árið 2006.
Niðurstaðan er skýr: Varnarsamningnum var ekki sagt upp árið 2006. Bandaríkin lýstu þvert á móti sérstaklega yfir áframhaldandi skuldbindingu sinni við varnir Íslands og ríkin gerðu nýtt samkomulag um hvernig varnarsamstarfinu yrði fram haldið án fastrar bandarískrar herstöðvar á Íslandi.
Árni Páll sagði samninginn ekki hafa sjálfstæða þýðingu
Deilan er þó ekki ný. Árni Páll Árnason, síðar formaður Samfylkingarinnar, hélt því fram árið 2008 að varnarsamningurinn hefði „enga sjálfstæða þýðingu lengur“ eftir brottför Bandaríkjahers. Röksemdin var sú að skuldbindingar Bandaríkjanna eftir breytingarnar 2006 gengju í raun ekki lengra en þær skuldbindingar sem þegar hvíldu á Bandaríkjunum samkvæmt NATO-sáttmálanum.
Þetta vekur mikilvæga spurningu: Er varnarsamningurinn frá 1951 aðeins endurtekning á 5. grein NATO eða felur hann í sér sérstaka tvíhliða skuldbindingu Bandaríkjanna gagnvart Íslandi? Frumheimildirnar benda eindregið til hins síðara.
NATO-sáttmálinn: Hvert ríki ákveður sjálft hvernig það aðstoðar
Í 5. grein Atlantshafssáttmálans segir að vopnuð árás á eitt eða fleiri aðildarríki skuli teljast árás á þau öll. En ákvæðið segir ekki að hvert NATO-ríki verði sjálfkrafa að senda herlið til varnar ríkinu sem ráðist er á. Hvert aðildarríki skuldbindur sig til að aðstoða með þeim aðgerðum sem það sjálft telur nauðsynlegar, þar á meðal – en ekki endilega – beitingu hervalds.
NATO útskýrir þetta sjálft með þeim hætti að hvert bandalagsríki ákveði hvernig það uppfyllir aðstoðarskylduna. Þetta er mikilvægur fyrirvari. 5. greinin tryggir að árás á Ísland teljist árás á bandalagið allt og skuldbindur bandalagsríkin til að bregðast við. Hún segir hins vegar ekki sérstaklega að Bandaríkin beri ábyrgð á vörnum Íslands. Varnarsamningurinn frá 1951 gerir það.
Bandaríkin tóku sérstaklega að sér varnir Íslands
Orðalag 1. greinar varnarsamningsins frá 1951 er merkilega skýrt. Þar segir að Bandaríkin, fyrir hönd Atlantshafsbandalagsins og í samræmi við skyldur sínar samkvæmt Atlantshafssáttmálanum, muni gera ráðstafanir varðandi varnir Íslands. Forsenda samningsins var jafnframt sérstaklega sú að Íslendingar gætu ekki sjálfir tryggt varnir landsins með fullnægjandi hætti. Ísland skyldi á móti veita þá aðstöðu sem ríkin kæmu sér saman um að væri nauðsynleg vegna varnanna.
Þarna er því komin tvíhliða tenging sem er ekki að finna í 5. grein NATO: Bandaríkin ↔ varnir Íslands. NATO-sáttmálinn fjallar um sameiginlega varnarskyldu allra bandalagsríkja. Varnarsamningurinn felur Bandaríkjunum sérstaklega hlutverk við varnir Íslands.
Ekki samningur um að ákveðinn fjöldi hermanna verði alltaf á Íslandi
Hér liggur þó lykillinn að misskilningnum sem varð til árið 2006. Varnarsamningurinn segir ekki að Bandaríkin verði alltaf að hafa ákveðinn fjölda hermanna, orrustuþotna eða skipa staðsettan á Íslandi. Þvert á móti segir í 4. grein að fjöldi þess liðs sem staðsett sé á Íslandi samkvæmt samningnum sé háður samþykki íslenskra stjórnvalda.
Samningurinn gerir því greinarmun á tveimur hlutum: varnarskuldbindingunni sjálfri og því hvernig hún er framkvæmd á hverjum tíma.
Föst viðvera bandarísks herliðs var í áratugi framkvæmd varnarsamningsins. Hún var ekki varnarsamningurinn sjálfur.
Bandaríkjamenn fóru – varnarsamningurinn fór ekki
Þegar Bandaríkin ákváðu árið 2006 að kalla fasta varnarliðið heim urðu skiljanlega pólitísk átök á Íslandi. En bandarísk stjórnvöld lýstu ekki yfir uppsögn varnarsamningsins.
Þvert á móti.
Bandaríska utanríkisráðuneytið lýsti stöðunni eftir brottförinni með óvenju skýrum hætti: varnarsamningurinn frá 1951 væri áfram í gildi og Bandaríkin væru áfram skuldbundin til varna Íslands bæði samkvæmt honum og Atlantshafssáttmálanum. Statens hemsida Þetta eitt og sér vegur þungt gegn þeirri túlkun að samningurinn hafi orðið innihaldslaus.
Nýr samningur aðeins ellefu dögum eftir brottför hersins
En það sem gerðist næst er enn sterkari vísbending. Síðasta fasta bandaríska herliðið yfirgaf Ísland 30. september 2006. Aðeins ellefu dögum síðar, 11. október, undirrituðu Geir H. Haarde forsætisráðherra, Valgerður Sverrisdóttir utanríkisráðherra og Condoleezza Rice, utanríkisráðherra Bandaríkjanna, sérstakt samkomulag í Washington um framtíðarvarnar- og öryggissamstarf ríkjanna.
Geir sagði við undirritunina að varnarsamningurinn frá 1951 myndi áfram verða grundvöllur varnar- og öryggissamstarfs ríkjanna. Breytingin væri hins vegar sú að bandarískt herlið yrði ekki lengur staðsett til frambúðar á Íslandi. Þetta er grundvallaratriði.
Ríkin voru ekki að semja um hvað tæki við eftir að varnarsamningurinn félli úr gildi. Þau voru að semja um hvernig áframhaldandi varnarsamningur yrði framkvæmdur við breyttar aðstæður.
Bandaríkin sögðust áfram verja Ísland
Bandaríska utanríkisráðuneytið lýsti breytingunni þannig að Bandaríkin hefðu í mars 2006 tilkynnt að þau myndu áfram sjá fyrir vörnum Íslands, en án þess að hafa herlið staðsett þar til frambúðar. Samkomulagið í október sama ár beindist síðan að vörnum Íslands og Norður-Atlantshafsins gegn nýjum ógnum, meðal annars hryðjuverkum og alþjóðlegri glæpastarfsemi.
Þetta passar illa við þá kenningu að varnarsamningurinn hafi misst sjálfstæða þýðingu. Framkvæmdin staðfestir þetta enn frekar.
Daginn eftir undirritun samkomulagsins kom bandaríska herskipið USS Wasp til Reykjavíkur. Tilgangurinn var meðal annars að sýna fram á getu bandaríska flotans til hraðrar viðbragðsfærni og taka þátt í þjálfun með Landhelgisgæslu og lögreglu. Í nóvember 2006 kom síðan bandarísk P-3 Orion eftirlitsflugvél til Keflavíkur til sameiginlegra æfinga. Árið eftir fór fram bandarískt leidd loftvarnaæfing, Northern Viking 2007.
Varnarsamstarfinu lauk því ekki þegar hliðum gömlu herstöðvarinnar var lokað. Form þess breyttist.
Bandaríkin hafa síðar ítrekað sömu túlkun
Þetta var heldur ekki aðeins afstaða ríkisstjórnar George W. Bush árið 2006. Bandaríska utanríkisráðuneytið hefur síðar áfram lýst varnarsamningnum sem gildandi tvíhliða varnarsamningi.
Í opinberri lýsingu bandarískra stjórnvalda segir að Bandaríkin og Ísland hafi gert tvíhliða varnarsamning árið 1951 og að hann sé áfram í gildi þótt bandarískt herlið sé ekki lengur staðsett hér til frambúðar.
Árið 2016 var síðan gerð ný sameiginleg yfirlýsing ríkjanna sem bætti við samkomulagið frá 2006. Bandaríkin hafa meðal annars sent herlið tímabundið til Íslands vegna loftrýmisgæslu NATO. Þetta er samfella, ekki uppsögn.
Hvað er þá rétt í gagnrýni Árna Páls?
Fullyrðingin um að varnarsamningurinn hafi „enga sjálfstæða þýðingu“ er of afdráttarlaus ef hún er skilin lagalega. Samningurinn er sérstakur milliríkjasamningur sem er enn í gildi. Hann tilgreinir Bandaríkin sérstaklega og felur þeim hlutverk varðandi varnir Íslands sem ekki er orðað með sama hætti í almennri 5. grein NATO.
En það er engu að síður rétt að framkvæmd varnarsamningsins varð miklu óáþreifanlegri eftir 2006. Fyrir 2006 gat almenningur bókstaflega séð varnarskuldbindinguna: bandarískar orrustuþotur, þyrlur, hermenn og mannvirki voru í Keflavík allan sólarhringinn.
Eftir 2006 byggðist fyrirkomulagið á samningum, varnaráætlunum, aðgangi að mannvirkjum, tímabundinni viðveru, æfingum og getu Bandaríkjanna og annarra NATO-ríkja til að flytja liðsafla til Íslands eftir þörfum. Það er raunverulegur munur. En hann jafngildir ekki því að varnarsamningurinn hafi horfið.
Fjölþáttaógnir hin nýja röksemd Já-sinna
Þessi gamla deila hefur nú fengið nýja mynd í umræðunni um ESB. Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir hefur bent á að ekki sé ótvírætt að svokallaðar fjölþáttaógnir falli undir varnarsamninginn og Þorsteinn Pálsson hefur gengið lengra og sagt að samningurinn taki ekki til slíkra nýrra ógna.
Þar er komin önnur og mun nákvæmari spurning en hvort varnarsamningurinn sé í gildi. Netárás, skemmdarverk, upplýsingaaðgerðir eða önnur blendingsaðgerð þarf ekki endilega að ná því stigi að teljast „vopnuð árás“.
Sama álitaefni á hins vegar einnig við um 5. grein NATO, sem byggir á hugtakinu vopnuð árás. NATO hefur raunar þróað afstöðu sína þannig að verulegar net- og blendingsárásir geti eftir atvikum leitt til beitingar 5. greinar, en matið fer eftir eðli og umfangi árásarinnar.
Því verður ekki einfaldlega dregin sú ályktun að varnarsamningurinn sé ónýtur vegna þess að nútímaógnir eru flóknari en hefðbundin innrás.
Þrjár mismunandi varnartryggingar
Samanburðinn má draga saman þannig:
| Atriði | NATO | Varnarsamningurinn 1951 | Fyrirkomulagið eftir 2006 |
|---|---|---|---|
| Gildir enn | Já | Já | Já |
| Beinist sérstaklega að Íslandi | Sem NATO-ríki | Já | Já |
| Bandaríkin sérstaklega skuldbundin | Sem eitt NATO-ríkja | Já | Já |
| Bandarísk herstöð nauðsynleg | Nei | Nei | Nei |
| Fast bandarískt herlið á Íslandi | Nei | Samningurinn krefst þess ekki | Nei |
| Heimild/fyrirkomulag fyrir bandaríska varnaraðstöðu | NATO eitt sér ekki sérstaklega | Já | Já, með breyttri framkvæmd |
| Viðbrögð við vopnaðri árás | Já | Já, tengt NATO-skuldbindingum | Já |
| Nútímaöryggissamstarf um aðrar ógnir | Já, þróast með bandalaginu | Ekki ítarlega skilgreint 1951 | Stækkað 2006 og síðar |
Heimildirnar sýna því að 1951-samningurinn og NATO-sáttmálinn skarast mikið, enda var varnarsamningurinn beinlínis gerður á grundvelli Atlantshafssáttmálans. En þeir eru ekki sami samningurinn og skapa ekki nákvæmlega sama tvíhliða sambandið.
Herinn fór – varnarskuldbindingin stóð eftir
Það er því hægt að setja niðurstöðuna fram með einföldum hætti:
- Bandaríska varnarliðið fór frá Íslandi árið 2006.
- Bandaríkin sögðu varnarsamningnum ekki upp.
- Þvert á móti staðfestu Bandaríkin áframhaldandi skuldbindingu sína til varna Íslands og gerðu nýtt samkomulag við íslensk stjórnvöld um framkvæmd varnarsamstarfsins án fastrar viðveru bandarísks herliðs.
Fullyrðing um að varnarsamningurinn hafi einfaldlega orðið merkingarlaus árið 2006 stenst því illa samanburð við samningana og opinber gögn beggja ríkja. Það sem breyttist var ekki tilvist varnarsamningsins heldur hvernig Bandaríkin ætluðu að uppfylla hann.
Og það er mikilvægur greinarmunur nú þegar öryggismál eru notuð sem rök í umræðunni um framtíð Íslands gagnvart Evrópusambandinu.